缺人缺編制 甘肅如何建立直抵最終端的食藥監管體系

醫藥網9月2日訊　中國的食藥監管體系18年內啟動了4場改革。全國各地的改革嘗試又形成了以天津為代表的整體合一模式、以浙江為代表的基層整合模式、以深圳為代表的統分結合模式，而甘肅則走出一條自己的道路。
 
“2013年開始的改革，主要是圍繞解決長期以來食品藥品監管多頭管理、鄉鎮（街道）等基層‘短腿’、縣域技術監督‘空白’等體制瓶頸，堅持建立權威、統一、專業的單一食藥監管模式。”甘肅省食藥監局宣傳處處長李開銀對《第一財經日報》表示。
 
直抵最終端的監管
 
2013年4月，國務院印發《關于地方改革完善食品藥品監管體制的指導意見》（下稱《意見》），啟動新一輪食藥監管體制改革。
 
“甘肅省沒有機械地落實國務院的改革部署，而是借改革的機遇，徹底解決長期以來困繞食藥安全監管的體制瓶頸，創造性地完成改革任務，一舉建成覆蓋全省、統一權威的‘四位一體’監管體系，為解決食藥安全問題奠定了堅實的體制基礎。”李開銀表示。
 
但是為了建立“四位一體”的監管體系，遠沒有李開銀想象的那么簡單。一個原本沒有太多歷史積累的部門，缺人、缺編制、缺地盤。但是多番改革之后，手頭的任務卻加重極多。
 
“2013年監管體制改革的目標，是在各級政府完善統一權威的食品藥品監管機構。根據國務院《意見》要求，工商、質監相應的食品安全監管隊伍和檢驗檢測機構劃轉食品藥品監督管理部門，在鄉鎮或區域設立食品藥品監管派出機構。然而政策實際推行困難重重。加之財力和編制硬約束，許多地方也無力新設食品藥品監管派出機構。”國家行政學院副教授胡穎廉對本報表示。
 
“與此同時，中央要求各地在機構中將市縣政府機構數量控制在18～22個，強調一件事情原則上由一個部門負責。但現實中地方政府機構數量普遍超編，隨著工商、質監部門屬地分級管理，機構數量超標問題更為嚴重。一方面是食品安全問責壓力，另一方面是機構改革的政績動力，于是整合職能相近的市場監管部門成為地方政府在政策過程中的理性選擇。”
 
同時根據國家食品藥品監督管理總局統計，機構改革前后食品安全監管對象從700萬增加到1100萬，但食藥監管人員編制僅從10.3萬增加到約16萬，兩者比例明顯失衡。
 
面對這樣的現狀，甘肅省食藥監改革者只能堅持自己的定位前行，用一份最美、最專業的“商業計劃書”，去爭取黨委政府給予支持。
 
在李開銀看來，此前三輪改革僅僅是解決了專業化的監管體系從“無”到“有”的問題，但食品藥品監管機構只設置到縣一級，每個縣約十余名監管人員，鄉鎮（街道）基層沒有配備監管人員，大量監管人力和設備集中在省、市層面，監管資源配置呈“倒金字塔”格局。這種食品藥品安全城鄉二元監管體制，導致廣大農村地區成為監管“洼地”，甚至是“無人管”的監管空白盲區。
 
“但城鄉基層（包括城市街道、社區以及鄉鎮、村社）承載著全省60%以上人口，是食品的主要生產、流通和消費場所，是風險聚集和多發領域。誰來保證農民飲食用藥安全？填平農村監管‘洼地’，實現城鄉一體化監管和監管服務均等化，成為甘肅各級改革探索的主攻方向和行動自覺。”李開銀表示。
 
甘肅省編辦分別在食藥監、工商、質監三個部門召開兩場座談會，聽取省、市、縣及工商所人員意見，并派多個聯合調研組分赴基層開展“解剖麻雀式”的調研，準確把握到了食藥監特征和面臨的食藥安全實際，擬定了一份直擊痛處的商業書。
 
雖然一位見證甘肅省食藥監改革之初的專家對本報表示，“改革之初，這條說服之路不好走，局里的領導，帶著人反復向相關部門陳述改革的必要性和應解決的問題，改革每個點是因為什么，大家最終達成了共識，各部門形成了推動改革的積極合力。”建立一個抵達最終端的專業監管體系成為了改革的追求。
 
“我們希望在每一個鄉鎮（街道）設立食品藥品監管所。初期，省編辦的意見是參照工商所設置模式按區域設所，也就是幾個鄉鎮設立食藥監管所，但是工商所的職能是為市場經濟服務，是按經濟屬性來決定機構設置。而食藥監管所的職能是為轄區居民提供食藥安全保障，要保證監管服務的均等性，要做好食藥安全工作，必須要落實鄉鎮（街道）政府的屬地責任。如果按區域設所，很難落實鄉鎮（街道）政府屬地責任。最終，省編辦在充分調研基礎上，同意在每一個鄉鎮（街道）設立食藥監管所。”李開銀。
 
因地制宜靈活編制
 
其實人和編制是最為頭疼的事情。因為要在每一個鄉鎮（街道）設立監管所，全省1434個鄉鎮（街道），成立一個機構最少應配備3人，由此計算至少需要增加4300個人員編制。
 
“在全省人員編制總盤子不能突破，新增人員編制從哪里來，國務院改革18號文件只給出了劃轉的方案，而全省從市縣工商系統連人帶編只能劃轉1600名，人員編制缺口很大？我們建議放權給縣級政府去調劑，由縣域去盤活存量。寧縣經驗、慶陽模式已經給出了很好答案-‘調劑’，一舉破解了人員編制來源渠道問題，為改革掃清了障礙。”李開銀在解釋這份改革“商業計劃書”時表示。
 
《甘肅省人民政府關于改革完善市縣食品藥品監督管理體制的實施意見》要求，“縣區食品藥品監督管理機構在鄉鎮街道設置食品藥品監督管理所，為其派出機構，科級建制，實行雙重管理，以縣市區食品藥品監督管理機構管理為主。食品藥品監督管理所人員編制，一類鄉鎮不少于5名，二類鄉鎮不少于4名，三類鄉鎮不少于3名，所需編制從基層工商所、鄉鎮衛生院、鄉鎮計劃生育服務中心等現有編制中劃轉、調劑解決。街道食品藥品監督管理所人員編制參照二類鄉鎮配備。”
 
在解決了人員編制之后，甘肅省食藥監局的另外一個拳頭就是如何專業執法，專業執法離不開的執法依據——食品藥品檢驗檢測機構。
 
“堅持做縣級設置食品藥品檢驗檢測機構的想法，無論是過去、現在還是未來，我們都認為是正確的。沒有一個權威獨立的檢測機構，你就無法擺脫為市場左右的執法。”上述專家表示。
 
但是根據中央18號文件和甘肅省編辦的初期意見是，按區域設置食藥檢驗檢測機構，也就是幾個縣區設置一個檢驗檢測機構。“一個鄉鎮到縣城的距離都100多公里，如果發現問題食品，再把它拉到縣城，如果溫度過高，樣品也會變樣，更何況縣與縣之間。”見證甘肅食藥監管改革的專家表示。
 
“我們反復建議在每一個縣區設置食藥檢驗檢測機構，如果按區域設置檢驗機構，會因為食藥監的屬地化管理，很難以得到地方積極配合，實際達不到建設效果。而食品安全技術監督的屬性，決定了必須要有大量的現場檢、快速檢、經常檢，在一個縣域內，把好轄區食品安全關，必須要有一個檢驗檢測機構，如同，每個縣區都有縣醫院一樣，是保證居民健康的標配機構。”李開銀表示。
 
最終，甘肅省食藥監還是拿下來這塊的支持力度，省編辦在調研基礎上，同意了在每個縣區設立食藥檢驗檢測機構，組建市縣食品藥品稽查局和食品藥品檢驗檢測中心。
 
甘肅省食藥監用這樣一份美麗充實的商業計劃書獲得了青睞，從人員編制、到財政，從車輛到辦公場所，食藥監體系構建的所需都納入了這個盤子。2013年11月，全省完成了從省到鄉都配置了機構，人員更是伸入村委會，村組。從在機構設置、力量配備、資源配置和經費保障等方面切實予以傾斜，向基層一線下沉，構建了城鄉一體化、無盲區、全覆蓋的行政管理、監管執法、技術支撐和基層監管“四位一體”監管工作體系，實現了對食品生產、流通及消費環節和藥品安全的集中統一管理。
 
改革仍在進行
 
改革一時間解決1500新增多個機構的辦公場所、辦公設施設備、執法裝備配備以及人員到位、人員上崗培訓等問題。在全省大力推進鄉鎮（街道）食品藥品監管所規范化建設工作，推動地方各級政府解決基層監管機構辦公用房、人員調配等，省局籌集大量財政資金，為基層監管機構配備計算機、快檢箱、執法記錄儀、執法服等辦公執法裝備，保證基層監管人員安“居”樂業。同時省、市、縣三級全方位開展業務培訓，推動新進人員從知識結構、能力結構由“外行”向“內行”轉變，全面推進監管信息化工作，建成覆蓋省、市、縣及鄉鎮四級的食藥監管專網，行政審批、稽查執法、抽檢等核心業務系統陸續投入應用，監管信息化能力穩步提升，建立了從農田到餐桌的一系列監管制度，構建了行政管理 、監管執法、技術支撐和基層監管“四位一體”監管體系。
 
但是，甘肅省食藥監體系的改革并沒有因此止步，而是從更專業的角度去發現存在的問題，期許能夠讓監管更完美。
 
“部分新成立的基層監管機構，監管執法和檢驗檢測業務用房緊缺，需要地方政府統籌解決。特別是沒有執法車輛編制，無法為基層監管所配備執法車輛，嚴重影響監管效能和監管人員積極性。”這是李開銀所擔憂的。
 
讓甘肅食藥監系統擔憂的是人才梯隊，專業化監管人員嚴重短缺的問題。“由于各地特別是縣域有食品藥品專業教育背景的人員本身就少，新組建的監管機構很難充實有專業背景的人員，大量新進人員是非專業背景人員，一方面，從國家層面要把監管隊伍能力建設擺在突出位置，組織開展大面積集中輪訓，要把‘外行’變為‘內行’，這樣是比較現實的。另外，國家應明確職業化監管隊伍建設意見，規定專業人員比例并納入對地方政府考核，以保證地方監管隊伍的專業化，防止亂進人。”李開銀表示。
 
此外，他認為當前甘肅省縣區食藥檢驗人員短缺問題十分突出，具有中級、高級職稱的食藥專業技術人員奇缺，制約了縣區食藥檢驗檢測機構計量認證和法定檢驗資質的取得。他建議，國家要研究制定配套政策，把基層檢驗檢測專業技術人才隊伍建設納入中長期規劃，認真加以解決，通過三、五年教育培養，初步建成一支專業化的基層食藥檢驗隊伍，為食藥系統實施專業監管提供支撐。基層食藥檢驗檢測能力建設，要充分認識其復雜性和現實困難，各級要保持長期的工作定力，不能急于求成，通過長期扎實工作，逐步形成縣區技術監督能力。